张晓山
党的十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。在新时代，农村集体产权制度的改革更加任重而道远。
实施乡村振兴战略须深化集体产权制度改革
改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。但在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地被征用，转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一块资产 （土地）也出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。
近年来农村土地制度的创新及相关政策的放开，使农村集体经济有了最为雄厚的资金来源。这些政策措施有利于发展壮大集体经济，但随着集体经济的体量增大，干部掌握的资源增多、权力加强，也使得权力资本化的倾向加剧，一些地区出现了“小官巨贪”的现象。面临这些新的问题,也需要深化农村基层治理体制的改革，构建新型干群关系，防止新的集体经济再次蜕变为干部经济。同时也呼唤通过深化农村集体产权制度改革，来发展壮大新型集体经济。
2018年3月7日，习近平总书记在参加“两会”广东代表团审议时强调，一方面要继续推动城镇化建设，另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城乡融合发展，绝不仅仅是农村的要素流向城市。城市的要素（资本、技术、管理）和资源（经济、社会、文化等资源）也要流向农村。改造农村，发展现代农业，不能仅靠留守老人、留守妇女和儿童，必须引进先进生产要素。
资源和生产要素的重新配置、重新组合必然会影响产权格局的变动，农村集体产权制度的改革也必须适应这种新的资源配置格局。
发展壮大新型集体经济需要遵循的基本原则
实施乡村振兴战略，要在城乡融合发展的背景下，推进和深化农村集体产权制度改革。要在农村要素开放流动的产权格局下探索集体经济的有效实现形式，从而有效发展壮大新型集体经济，真正落实和保障农民的财产权利。
以往集体经济出现矛盾的症结在哪？集体经济问题的症结，在于物权法提出的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”这一条如何真正落实？在对农村集体资源和资产的所有权、处置权和受益权问题上，农村集体和农民成员权利的同一性如何实现？
关于集体所有权，一种观点是虚化农村集体所有权，使集体所有成为一种名义上的所有。另一种观点是认为现在过于强调农民的承包经营权权能，应该强调集体所有权的权能。这两种观点的共同点是将集体和农民成员对立起来，仿佛在农民成员之上凌驾着一个超越成员的虚幻的集体。将集体和农民成员对立起来产生的问题，一是集体土地所有权和其他集体资产所有权的“异化”，即由集体之外的主体（例如地方政府）来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人（村干部）“反仆为主”，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产，集体经济蜕变为“干部经济”。二是集体经济组织的决策和执行机构或是将集体所有的所有权权能虚置，对农民成员违法违规的行为不作为；或是将集体土地的所有权绝对化，以集体的名义违法违规，城乡统一规划的权威性和用途管制在一些村庄形同虚设。三是农民作为集体成员拥有的承包经营权呈现两重性：一方面，他们对承包经营权的未来走向缺乏清晰稳定的预期，有确权的渴望；另一方面，在所有权权能缺失、规划和用途管制缺位的情况下，承包农户在很大程度上将其承包经营土地的用益物权看成自物权，土地承包经营权侵犯集体土地所有权的现象时有发生。
集体所有权的权能如何行使？农民成员要真正拥有所有权，所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现；所有权权能的实现形式由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。因此，改革的思路应是将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”到“做实”，探索不同农村地区、不同类型集体资产所有权权能的不同实现形式，消除集体土地和其他资产所有权的“异化”。
改革要遵循的原则，一是在农村社区集体经济组织的框架内，农民作为集体经济组织成员的财产权利通过确权要落实到农户或个人（注：无法落实到农户的资源性资产，如公益性建设用地，未开发利用地，数量太少的经营性资产，可以落实到村民小组或行政村一级），做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。全国各地农村都在进行这方面的探索，如贵州六盘水的“三变”（资源变资产，资金变股金，农民变股东）改革。重庆市正在开展的 “三变”改革，将农村耕地、林地、水域、集体资金等生产要素及民俗文化等特色资源和无形资产进行清产核资和评估。同时，加快确权确股，重点对集体经济组织成员享有集体资产的股份，以家庭为单位，量化到人、确权到户；对未承包到户的资源资产，确认成员的股份；对财政投入农村形成的资产，也将按照法律政策规定，分类确权确股。
二是农民作为集体经济组织成员的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。农村土地集体所有制的组织载体（农村集体经济组织）要进行体制机制创新，探索建立成员（代表）大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制。如果改革应遵循的两项原则不能真正落实，其结果或是集体经济变质，或是集体经济无法做到可持续发展。
农村集体经济组也要以村民小组 （原生产队一级）为基础性层级，建立村民小组和行政村两级的集体经济组织架构。农村集体经济组织的架构包括理事会和监事会两个机构。成员选出理事会成员。理事会是所有权权能实施的主体，是成员的代理；理事会行使集体所有权的权能：包括集体土地发包权、集体土地使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等；理事会必要时要召集集体成员大会或代表会，决定成员资格，成员的进入和退出；成员的权利和义务。村民小组的代表构成行政村集体经济组织监事会的成员；监事会要行使制衡权力，确保理事会对集体所有权权能行使的正当性、合理性，确保理事会行使的权力不会损害成员的利益。
理事会相当于一个集体资产管理公司，在对外经营时应引入现代企业经营管理模式。如集体资产信托投资，职业经理人制度、独立审计制度、委托经营等。农村集体经济组织成为法人后，可以与其他市场主体合作、合资，采取一企两制的方式；集体经济组织内部按照民主决策确定的原则管理和分配，外部按照市场规则，发展为多元化的混合所有制经济形式，成为一种多元化的混合型的市场经营主体。集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。
（作者系中国社会科学院学部委员）
